南都：推行行政首长出庭应诉难在观念转变

　　[社论]

　　广东省内深圳、佛山、中山等7个地区试行行政首长出庭应诉制度已一年有余。媒体报道，试点地区中，佛山做得最好，出台了相关的约束机制，2011年首长出庭应诉率达70%，但有些试点地区还停留在制定方案的阶段。广东省高院表示，试行情况显示，由于缺少机制约束，行政首长出庭应诉制度在很多地方推行起来困难重重。

　　所谓行政首长出庭应诉制，是指在俗称“民告官”的行政诉讼中，要求被诉讼机关单位的法定代表人或主持工作的负责人或分管负责人出庭应诉的一种制度安排。

　　在《行政诉讼法》颁布实施之后，公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯了其合法权益，愤而提起诉讼的案件日渐增多。这无疑是民众权利意识觉醒后的产物，在这个觉醒的过程中，人们能够依稀看到中国法治建设的曙光。然而，作为实行首长负责制的行政机关，在行政诉讼活动中却很难发现其首长的身影，且不说出庭应诉，连坐上被告席都勉为其难，这种民告官却不见官的现象在全国各地都非罕见，民众刚刚苏醒的权利意识在这里显然会受到极大的挫伤。

　　正是为了扭转民告官却不见官的常见现象，虽然行政诉讼法等相关法律并未对行政首长是否必须亲自出庭应诉做出强制性规定，但近年来，尝试推行行政首长出庭应诉制却成为全国不少地方一种主动的选择。

　　尽管针对这一尝试还存在着“作秀”、“走过场”等不同的声音，但公众还是更多地看到了形式背后的积极意义。行政首长站在被告席上进行答辩，这样的场景除了可以给行政相对人带来心理上的平衡感，无形中化解官民对立情绪之外，更重要的好处在于法庭辩论的特有气氛能够潜移默化地培育行政首长的法律意识，而经过庭审全过程，行政首长对本单位某行政行为的违法性或不当性也有望建立直观的认识，而这是事后针对性整改并从此依法行政的基础。

　　广东推行行政首长出庭应诉制站在了一个更高的起点上。由省纪委、省依法治省办、省高院、省政府法制办等4个单位牵头，建立行政首长出庭应诉机制，据悉在全国省级机关中尚属首次。同时，广东的做法也更为务实，对广东来说，社会管理创新早就是既定的目标，围绕这一目标，包括推行行政诉讼制度的改革原本都是题中应有之义。

　　有着坚定的目标、较高的起点，加之多年身处改革开放前沿形成的文化心理，广东推行行政首长出庭应诉制度在很多地方居然困难重重颇让人意外。意外之发生，首先当然缘于如省高院所指出的约束机制的匮乏，试点效果最好的佛山之所以能在一年内提高应诉率，就得益于佛山市将行政诉讼纳入行政机关绩效考核，出台了行政首长不出庭扣绩效分的硬性规定；其次则当追问官员几近固化的思维。当行政首长以自己和行政相对人在法庭上的平等相待为“屈尊”，行政首长未把出庭应诉当做自己的职责，而是视为自己对法院工作的支持时，他们“想不来就不来”，“行政首长的出庭时间甚至需要预约”，如此林林总总的怪象，还有什么值得奇怪的呢？

　　需要像佛山那样，拿出过硬的措施推进行政首长出庭应诉制。然而也应该看到，行政压力固然可以逼使官员做出某种行动，但却无法革新其观念。毕竟，公众愿意看到的，是在法庭上积极应诉、参与法治构建的行政首长，而不是一言不发或草草敷衍的一具木偶。

　　因此，怎么强调行政首长出庭应诉制这种形式的重要性都不过分，但要使形式和形式所要表达的内容相得益彰，紧要处或许在于，矫正行政机关及其首长的特权意识，让其逐步养成敬畏法律的习惯。